中国的制度制衡与欧亚安全新秩序：以上海合作组织为例

袁劲东

悉尼大学政府与国际关系部副教授

Chinese Political Science Review, Vol. 8, No. 3, 2022

导读

2025年上海合作组织天津峰会于8月31日至9月1日举行，这是上合组织成立以来规模最大的一次峰会，习近平主席将主持成员国元首理事会会议，20多位外国领导人和10位国际组织负责人参会。天津峰会召开将通过《天津宣言》、批准未来10年发展战略，并发表反法西斯战争胜利和联合国成立80周年声明。

苏联解体以来，为了应对新兴的非传统安全挑战，中国在建立上海合作组织的过程中发挥了关键作用。随着时间的推移，上合组织已发展成为一个至关重要的区域性国际组织。中国越来越多地寻求影响和塑造该组织，以支持其制度制衡战略（institutional balancing strategy）——包括在能源安全和更大范围的经济一体化等议题上强化与俄罗斯的合作，以及应对美国在中亚扩大影响力。

引言

苏联解体后，为了解决中国同俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦的边界问题，五国元首于1996年在上海举行了首次峰会。五国本着互谅互让的原则，在解决边界问题方面取得了巨大成果，逐步形成了五国会谈机制。2001年6月，“上海五国”元首在上海举行第六次会晤，乌兹别克斯坦以完全平等的身份加入“上海五国”。随后，六国元首举行了首次会晤，并签署了《“上海合作组织”成立宣言》，上海合作组织正式成立。上合组织致力于维护地区安全稳定、促进各国团结发展，对内遵循“互信、互利、平等、协商，尊重多样文明、谋求共同发展”的“上海精神”，对外奉行不结盟、不针对其它国家和地区及开放原则。截至2024年7月4日，上合组织有10个正式成员国、2个观察员国、14个对话伙伴。

上海合作组织自2001年成立至今，从聚焦于解决“三股势力”——恐怖主义、民族分裂主义和宗教极端主义，发展为促进能源安全与合作、经济发展和应对其他新兴非传统安全挑战，包括多个议题的区域国际组织，其成员国范围从中国、俄罗斯和中亚扩员到南亚和中东。上合组织可能与集体安全条约组织、欧亚经济联盟等区域国际组织一起，成为欧亚大陆新的安全架构和地区秩序的一部分。运用制度制衡理论，可研究中国如何利用上合组织与中亚国家和俄罗斯合作，制衡美国并解决俄罗斯对中国影响力增长的担忧，分析上合组织在过去二十年的发展及其前景。

制度、制度制衡和“非西方国际社会”

（一）制度

制度的建立通常是因为：（1）大国希望降低交易成本、巩固对自己有利的规范和规则；（2）大国对某种需求、不确定环境作出回应；（3）一些国家牵头建立制度以解决具体问题，然后扩大和丰富制度的内容。上合组织被认为属于此类。

制度的存续取决于（实力较强的）成员国对维持和更新制度的承诺。制度的固化和权力分配的持续变化，需要制度进行相应调整，否则制度可能因成员国之间的强烈分歧而被弱化。不满的成员国转而创建自己的制度来解决他们认为重要的问题。这可能导致竞争性多边主义（contested multilateralism），行为体旨在寻求制度安排内的变化或建立替代制度以解决具体问题。参与竞争性多边主义的一个关键动机是现存制度要么不存在，要么缺乏能力或意愿解决特定当事方严重关切的问题。

（二）制度制衡理论

制度制衡理论的前提是，崛起国认为没有必要也不可能推翻现存制度，崛起国往往也受益于现存制度，且认同该制度的价值，但不满于权力分配仍然有利于霸权国的现状。虽然有不满，崛起国也认识到推翻现存制度所需的巨大成本及成功的不确定性。制度制衡理论试图解释在这个前提下，崛起国如何保护和推进其利益。

制度制衡理论认为崛起国可以采取包容性制衡（inclusive balancing）或排他性制衡（exclusive balancing）战略。

包容性制衡寻求将制衡目标纳入到制度中，并利用规范和规则约束其行为。包容性制衡有助于消除目标国的疑虑，管理目标国对制衡国意图和日益增长的权力的怀疑，进而促进制衡国与目标国的合作，实现共同利益。在上合组织中，中国一方面寻求俄罗斯的善意，另一方面也向俄罗斯保证，中国在中亚日益增长的存在不是为了取代俄罗斯。

排他性制衡将制衡目标排除在制度之外，并动员该制度的资源来应对目标国的威胁。美国主导的跨太平洋伙伴关系协定和印太经济框架都排除了中国，尽管中国是其中几乎所有成员国的最大贸易伙伴。上合组织最初是为了应对特定问题（“三股势力”）而成立，但随着中俄日益感受到美国的威胁，两国开始致力于通过上合组织应对美国在中亚的存在。

（三）非西方国际社会

英国学派认为，国际制度促进行为体之间的合作，降低交易成本，形成和维护一定的规范，共同构成国际社会的组成部分。欧盟经常被描述为一个国际社会。近年来，中俄两国在协调上合组织、集体安全条约组织、丝绸之路经济带和欧亚经济联盟等制度的努力，代表了建立一个非西方国际社会的尝试，这符合中俄两国的利益。文章认为，上合组织已经形成一个地区安全共同体，成员国分享“上海精神”的某些价值观，各国协调应对关切议题、促进相互信任和和平处理争端，促进非西方国际社会的出现。

上海合作组织

在上海合作组织成立至今的二十年中，中国与俄罗斯和中亚成员国密切合作的同时，继续倡导“互信、互利、平等、协商、尊重多样文明、谋求共同发展”的“上海精神”，推动该组织深化经济合作。二十年来，上合组织逐渐制度化，中国推动该组织成为就国际事务发布声明的平台，通过该组织深化了与中亚国家的军事、执法、经济和能源安全合作。

（一）中国、俄罗斯与上海合作组织

俄罗斯希望保持在中亚的影响力。上合组织成立后，俄罗斯继续推动集体安全条约组织和欧亚经济联盟发挥作用（中国不是这两个组织的成员国），试图通过制度制衡应对中国在中亚日益增长的影响力，而这又会削弱上合组织的影响力。

俄罗斯在上合组织内的角色是矛盾的，俄罗斯认为该组织应该成为应对美国和西方的力量，但有限的能力也使得俄罗斯难以提供足够的安全承诺和领导。因而，集体安全条约组织和欧亚经济联盟对俄罗斯更重要。

中国希望在上合组织内部与俄罗斯保持在中亚地区稳定的合作。虽然中国在经济和政治上相对于其他中亚成员国有绝对的影响力，但是中国谨慎地行动，以避免引起俄罗斯的不满。两国的合作保持了该地区的相对稳定，使得上合组织得以生存和发展。

（二）中国的排他性制衡：排除美国，印度、巴基斯坦加入

中国（也包括俄罗斯）将上合组织作为一种排他性制度制衡的战略。一些中亚成员国允许美国租用其军事基地（以支持美军在阿富汗的行动）；2005年，美国支持吉尔吉斯斯坦的“郁金香革命”，这些使中俄两国认识到，需要加强上合组织的凝聚力，要求美国撤出军事基地，应对美国的影响力扩大。

2018年，印度和巴基斯坦加入上合组织。印度的加入有助于中国限制美国拉拢印度以制衡中国的努力。印度的加入也表明，它认识到中国主导的国际组织的潜在经济和安全利益，这有助于中印两国展现诚意，增强互信，深化合作。尽管是俄罗斯在积极推动印度加入上合组织，但这也符合中国在南亚扩大影响力的期望。巴基斯坦的加入有助于上合组织打击“三股势力”。

上合组织的扩员也有潜在风险，中国和印度、印度和巴基斯坦都有边境纠纷和冲突，中国需要防止这些问题在组织内部引起争端。尽管有这些风险存在，但是中国认为这是可控的，扩员带来的外交、安全、经济利益更值得争取。

与上合组织成立时相比，现在的中国实力更加强大，而美国在亚洲的领导地位相对下降。上合组织的扩员，进一步巩固了中国在中亚的影响力，并且这一影响力延伸到了南亚。中国致力于巩固上合组织，一个稳定的中亚和一个合作的俄罗斯符合中国的利益，有利于维护地区安全与稳定，有利于促进能源、贸易和投资方面的合作。

（三）上合组织的未来

2022年9月，伊朗正式加入上合组织。至此，上合组织已经扩员到了中东。伊朗的加入有助于解决伊朗面临的孤立境地，但由于伊朗核问题及被制裁的现状，伊朗能为上合组织带来的影响力可能是有限的。

2024年7月4日，中国接任2024至2025年度上海合作组织轮值主席国，这是时隔7年中国再次担任主席国。与此同时，上合组织成员国元首理事会第二十四次会议正式接收白俄罗斯为成员国。上合组织于2001年在上海成立，创始成员国包括中国、俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦和乌兹别克斯坦6国。随着今年白俄罗斯的加入，上合组织的成员国已扩至10国。

上合组织是否有意愿和能力重新定义其议程，以解决中亚、南亚和中东的经济、安全问题（例如塔利班重新在阿富汗掌权），仍然有待观察。能否将该组织的潜力转化为具体的政策议程，并在安全和经济方面开展更深入的合作，取决于成员国的国内利益和优先事项在多大程度上趋同。构建区域经济安全架构的进程可能仍是有限的、选择性的和渐进的。

结论

二十年来，中国通过上海合作组织推行着排他性制度制衡和包容性制度制衡的战略，前者是为了限制域外大国（美国）对中亚的影响力；后者是为了寻求俄罗斯对打击“三股势力”的支持，并限制俄罗斯将上合组织转变为公开的反西方的军事同盟。尽管中俄两国在区域合作和应对美国威胁上有共同利益，但与俄罗斯不同，中国有意扩大上合组织在经济领域的合作。中国的制度制衡战略也体现在上合组织的扩员中，中国支持印度加入上合组织以减少美国和印度联合反对中国的可能性。

编译：胡致远，国政学人编译员，天津外国语大学国际关系学院。

来源：Yuan Jingdong, “Forging a New Security Order in Eurasia: China, the SCO, and the Impacts on Regional Governance”, Chinese Political Science Review, Vol. 8, No. 3, 2022, pp. 422–439.

本文为公益分享，服务于科研教学，不代表本平台观点。如有疏漏，欢迎指正。